浅论我国推行OHSAS18001存在的主要问题及对策

作者：陈铁华 高旭东

1 推行OHSAS18001的主要问题及障碍

　　实践证明，OHSAS18001在理论上是先进的、科学的，在方法上是可行的。但由于我国是发展中国家，且处于经济体制转轨这一特定的历史时期。法制不健全，技术经济相对落后，人员素质参差不齐，资金严重短缺等问题困扰着社会和国民经济的可持续发展，同时，也困扰着先进管理方式的贯彻落实。因此，在现阶段推行OHSAS18001存在着一些障碍和困难，概括起来主要有以下几个方面。

1．1 安全文化的匮乏

　　长时期以来，我国的生产技术水平落后，人员素质普遍较低，群众安全意识淡薄，安全工作根本无从谈起。改革开放后，大量的国外先进生产技术与企业管理方式陆续涌进中国，中国企业的所有制形式和管理模式发生了巨大变革，许多普通的职工抓住改革开放的机遇，成为“老板”，无数自给自足经济的农民迅速成为企业中的工人。这时，从工业技术和生产规模上，已经具备了“现代化”的雏形，但作为这些技术与规模之基础的“工业文化”氛围尚未形成。技术与装备可以通过资本的投入迅速得以解决，而“工业文化”的进步除需要大量的资本投入之外，还需要大量的智力投入，当然也需要时间。安全文化，其实是工业文化的内容之一。提高国民的安全文化乃至工业文化素质，需要国家和企业对员工进行宣传教育和培训。很显然，这在短时期内是不能完成的。安全文化是安全管理的载体，安全文化的滞后注定了先进的安全管理方式难以得到有效的贯彻实施。

1．2 法制不健全，政府安全监察力度不够

　　我国正处于从传统计划经济向市场经济转轨时期，在这个特定时期，不可避免地会出现一些法律真空和社会管理薄弱环节。其主要表现为法制不健全、执法不严、安全监督不力以及一些地方保护主义。总体看来，我国过去对事故的处理是失之于轻、失之于宽。在实际工作中，许多企业领导没有安全意识，对安全生产抱有侥幸心理，既不改善作业条件，也不对员工进行教育培训，对安全卫生状况的改善既没有紧迫感也没有压力。因此，也就缺乏推行OHSAS18001的动力。一旦出了问题，却无法可依。有少数领导干部徇私舞弊，搞权钱交易，逃脱法律的惩罚，而政府又缺乏有效的监察机制。

1．3 OHSAS18001标准的非强制性特征

　　OHSAS18001不同于一般的法律、法规，是否贯彻0SHMS标准，是否建立和保持OHSAS18001以及是否进行OHSAS18001认证审核取决于组织自身的意愿，而不能以行政或其它方式要求或迫使组织实施。因此，当组织还未充分认识到建立OHSAS18001的意义和作用时，他们一般是不会轻易摒弃传统管理方式的。

1．4 企业的负担过重以及普遍存在的利益短视行为

　　OSH活动，归根到底是经济活动，安全经济不仅是产品经济，更应是商品经济。安全状态是企业安全综合投入与产出的结果，安全效益是安全收益与安全投入的比较。建立和完善OHSAS18001，并取得良好绩效，需要大量的硬件(人力、物力、财力)投入及软件(教育、培训、信息)投入。当前，我国大多数企业、特别是一些中小型企业，资金严重短缺，维持再生产过程都难以为继，当然，也就无法在OSH管理上增加更多的投入。另外，一些企业存在急功近利和短视行为，只注意眼前OSH管理投入所引起的产品成本增加，看不到OSH管理所带来的无形收益和长远收益。这样，社会效益和企业效益、长远利益和当前利益、整体利益和局部利益之间的矛盾是阻碍OHSAS18001推广的另一重要原因。

1．5 体系绩效评价机制欠缺

　　自IS09000和IS014000推广以来，一直缺乏有效的评价机制，即没有足够的经验评估贯彻和实施这两个标准所带来的潜在效益是否比其所需的费用要大。而OHSAS18001处于刚刚起步阶段，对于它的绩效评估也就更无从做起。鉴于这种原因，目前，一部分企业对于是否贯彻和实施OHSAS18001标准还持观望态度。

1．6 劳动者与企业关系的转变

　　经济体制改革后，劳动者与企业之间的关系发生了巨大变化，经济利益成了两者联系的纽带。建立与实施0SHMS在资源上的巨大投入，势必会影响一部分人的既得利益，由于受功利思想的影响，他们可能会千方百计干扰或阻碍OHSAS18001标准的贯彻实施。另外，一部分企业、尤其是私营和个体企业的老板素质较低，责任心不强，当体系运行过程中出现责任事故后，他们不是总结经验教训，而是极力推卸责任，实在推托不了，便溜之大吉。体系的正常运行受到破坏，OHSAS18001标准也就无法有效贯彻。

2 解决OHSAS18001推行障碍的途径

2．1 加强安全法规建设，完善安全法规体系

　　市场经济的社会就是法制社会。建国以来，我国的法律、法规体系经历了从无到有的过程，但还很不完善。许多地方无法可依，无章可循，不能适应我国经济高速发展的需要，在安全、卫生方面的立法尤其欠缺。目前，要实现安全生产的制度化、法律化，必须严格按照已有的法律、法规、条例、办法等规定办事，严格贯彻《安全生产法》，形成依法治国的氛围，使企业和有关部门明确并落实各自的法律责任，以此达到依法规范企业、依法保护职工的目的。

2．2 加大监督检查力度

　　在我国，职业安全健康工作应该适应市场经济体制，但不能完全由市场来进行调节。因为，保护劳动者的健康与安全是宪法所规定的，市场经济不能取代和减轻各级政府对安全工作的责任，不能够把政府的责任推向市场。同样，企业的职业安全健康工作可以与其经济技术类型和经济活动相适应，但企业的安全卫生状况和对工人的保护水平不能随市场而波动。无论在任何情况下，劳动者安全健康的基本权益必须得到保障，企业的自主权绝不能扩大到可以自主决定是否执行国家法律、法规及标准的地步。市场经济对全社会是一种激励与发展机制，对职业安全健康工作也具有积极效应，但这种效应不是自动产生的，必须通过各级政府依法对企业职业安全卫生工作实施更直接、更严格的指导与监督，乃至强制企业执行安全法律、法规及标准才能实现。此外，还应加强群众监督，对企业未建工会组织或虽建立了工会，但不起作用，名存实亡的，要依法组建工会或整顿工会组织，并依照工会劳动保护监督检查三个《条例》，建立、健全工会劳动保护监督检查队伍，切实加强群众监督的力度。

2．3 改革现行安全监察管理体制

　　机构改革后，许多产业部门被撤销，各行业主管部门不再承担安全监察职能。国家和各省(区、市)的安全生产综合管理部门，安全监督力量明显不足。现有的人员忙于调查处理事故，顾不上经常性的预防监督检查。

　　因此，改革现行的安全监察管理体制，实行安全监察与安全管理分开，组建一支合格的安全监察队伍，是强化行政执法的客观需要。纵观世界上其它国家，无论是发达国家，还是发展中国家，无论是实行市场经济体制，还是计划经济体制，都设有独立的、垂直管理的安全监察机构，实行安全监察员独立行使职权的监察制度。把安全监察与安全管理分开，这是世界安全管理共同的、有效的经验。其主要特点是：①实行安全管理与安全监察分开；②侧重安全卫生法规、标准的拟定和管理，不负责管理企业具体的安全工作；③通过监察的途径和手段，保障企业的安全；④坚持垂直管理，独立监察，以利于公正执法。

2．4 加强宣传教育，倡导和弘扬安全文化

　　加强安全生产的宣传教育和培训工作，倡导和弘扬安全文化，提高人的素质，这是提高安全生产工作水平的基础。企业主管部门应对企业的法人代表进行专门的教育培训，实行持证上岗，不合格者，取消其法人资格。企业应对职工进行技术、法规等教育，充分利用报刊、电视、广播等新闻媒介的舆论导向作用，广泛宣传职业安全卫生科学知识以及先进的管理方法，使职工认识到职业安全卫生的重要性以及急功近利可能产生的隐患，提高自身素质，提高自我防护的意识和能力。

2．5 加大资金投入

　　推广OHSAS18001，资金保障很关键。获取资金的渠道有多种形式，主要包括：在国家一级，资金主要来源于财政预算，如果政府注重改善职业安全健康状况，那么会做出合理的资金安排；另一来源可以是工伤保险基金。许多国家由于已经认识到降低事故实际上等于减少赔偿基金的支出，因此，安排专门的资金用于安全卫生活动。我国应严格按照(国务院批转国家劳动总局、卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告)(国发[1979]100号)等文件的规定，提取安技措施费，做到专款专用，不足部分，按规定从企业自有资金中补充。

2．6 做好体系绩效的评价工作

　　要做好体系的评价工作，应加强在安全经济学领域的研究，强化和完善安全卫生统计资料汇编工作。目前，绝大多数的企业仅仅依照规定程序将工伤事故上报，缺乏准确的事故数据，有的甚至隐瞒事故真相，谎报、漏报。这不利于客观、真实、全面地反映体系存在的问题，也不利于统计工作的顺利开展。通过对体系建立前后的对照，产生一种内驱力，使建立OHSAS18001成为企业自愿参与的一种行为。评价对象要全面，既要考虑有形因素，也要考虑如企业形象等安全管理的无形因素。

2．7 发挥政府的导向和行政作用

　　在ISO9000标准贯彻之初，许多省、市主管部门倡导企业建立质量管理和质量保证体系，井拨出专款，对通过ISO9000认证的企业给予一定补助，对我国全面推行ISO9000起到了积极作用。目前，OHSAS18001在我国正处于试行阶段，不妨借鉴推行ISO9000的成功经验。首先，利用各种媒体对OHSAS18001标准进行大力宣传，使之深人人心。然后，对那些建立并通过OHSAS18001认证的企业在财政上给予补贴或在其它政策上给予一定倾斜。另外，对于高风险、高危害的行业，政府应当采取强硬措施，用行政方法强制其建立OHSAS18001，并通过认证审核，否则，追究有关人员的责任，并给予一定处罚。

　　通过采取以上措施，使企业贮于外有压力、内有动力的环境之中，迫使企业管理者不得不认真对待职业安全卫生问题，将安全生产放在一切工作之首，扎扎实实搞好职业安全卫生管理工作，而建立和实施OHSAS18001便是一条捷径。

文章来源：《中国职业安全卫生管理体系认证》2003年第2期